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韩国教育的重大改革与效益评价


摘要:韩国历届政府高度重视教育改革,制定了一系列教育改革政策,取得了一定的成效,也有一些教训。因韩国的教育改革进程比我国略早一些,随着两国经济、文化交流的进一步加深和教育界的交流与合作与日俱增,相互影响面和力度正在加大。对韩国较早时期的这些改革,进行历史的、客观的分析和评价,包括一些负面效应,对我国正在或将要进行的各项重大改革会有积极而正面的参考与借鉴作用。
    关键词:教育 改革 评价


    韩国教育在建国后的50年历程中,得到国民政府和全体国民的热心支持,发生了巨大的变化,可以说韩国教育史是变革与发展史。《韩国宪法》第31条第4项明确规定:教育的民主、专门性、政治中立是由韩国宪法所保障。通过国家宪法,自主自律已成为韩国学校教育的生命线。自主自律的内涵是,学校在组织管理和运行过程中,摆脱任何外部组织的约束和压力,自主判断、决策并执行的能力。自1945年韩国建国以来,政府严格控制大学的创立、学科的建设、招生规模、考试制度、中小学教育目标、课程、教材、教育评价,形成了中央集权的教育体制,导致了教育的单一、僵化和等级社会,监督和管制成为教育管理的主要手段。

    但是随着国家的现代化、法制化和民主化进程,实现教育的自主自律、创新和个性化、多样化成为韩国教育迫在眉睫的重大课题,教育民主化已经成为韩国时代潮流。随着国家民主化进程,政府转变了职能,很多教育管理职能下放到地方或学校,注重宏观协调与服务,加强教育立法,建立健全了专家审议机构和运行机制,正在建立国家与地方教育人力资源开发体系,学校教育正走向法人化和自主自律化,学校与教师比过去任何时候都有了更多的自主和选择权。

    然而任何事物都有正负两方面效应一样,韩国学者们认为应冷静分析过去和将来,如实客观评价教育改革的得与失,以防止运动式和朝令夕改的人为、随意和形式化,以及追求政绩的无序改革带来的教育滑坡、动荡和社会负效应。80年代初、中期,与美国、英国、日本同步推行的韩国教育改革与创新,不仅在国家层次与角度,而且在各地方教育部门和学校逐步推开。迄今为止的韩国教育改革,经历了几个主要历程。

    一、 教育管理体制的改革与创新

    1.学校自主办学

    金泳三总统执政时期(1993、3??1998、2)被称之为文民政府。1997年,在金泳三总统执政期间,国家教育改革委员会要求国、公、私立中小学都成立学校运营委员会,旨在适应当地特点和实际需要,自主办学,实现多样化、个性化和教育创新,使学校成为学生向往的学习场所,激励学生,根据自身需求加宽选择和参与范围,鼓励合理、善意的合作与竞争,提高学校教育质量。学校运营委员会由7-15名成员组成,其中家长占40?50%,教师(必须含校长)占30?40%,家长和教员选出的当地各界人士10?30%。运营委员会的职能是:(1)制定和修订学校宪章和校规;(2)制定教育课程,选定教材和辅助教材;(3)制定假期活动计划;(4)学生指导;(5)选定校服和运动服,确定家长的经济负担;(6)社区教育;(7)负责对学校的赞助费、教育费及特别财政预算和决算;(8)策划组织对家长和社会公民的终身教育;(9)选定聘任校长和教师候选人;(10)研究家长和当地居民的建议;(11)研究运营委员会委员和校长提出的建议。

    经过多年实践以后,不少专家提出,学校运营委员会的职能中(2)和(4)阻碍了教师自主选定课程、教材和对学生的指导。运营委员会推选当地教育长和教育委员会委员的做法也阻碍了教育的自治和自主,违背了教育规律,有碍于实施学校的法人化,可见一项改革不可能十全十美,应逐步矫正与完善。


    2.“5.31教育改革”(1995年)

    金泳三执政期间,还着手进行了比较系统的教育改革与创新。直属于总统领导的“教育改革委员会”于1995年5月31日,公布了与教育国际化、终身化相适应,旨在确立“新教育体系的改革方案” 。其核心内容是,以学生为中心的教育、教育的多样化、学校教育的自主性和责任、与自由、平等理念相协调的教育、教育的信息化、提高教育质量等,更加注重人性、创意、个性化、特色化和多样化教育,以启发、发挥学习者的潜力和主观能动性。“5.31教育改革”方案,不仅在初、中等教育,还包括大学和终身教育等涉及教育全局的改革内容。在此以前的教育主要是涉及教育内容、方法、评价,以及教育的规范化和招生考试制度等改革,实行了现在的大学修学能力考试制度,将教育投资比重提高到占GNP5%的水平。 

    “5.31教育改革”是为适应韩国社会、经济的不断发展要求,扩大教育规模的应急措施,还未能顾及到全面提高教育质量。

    3.创办私立高中

    在高中教育实现标准化的框架下,主张创办私立高中,在招生、课程、注册金额等方面学校更加自主、灵活掌握标准的呼声越来越高。“5、31教育改革”的一项内容就是,在没有政府财政支援的情况下,运用学生注册金和财团专项经费,创办“自立型”私立高中。虽有正反两方面的评价,但已创办了5所私立高中,到2004年根据发展情况,再确定是否继续扩大私立高中规模。学者们认为,私立高中应遵循创立理念,在招生、教育计划、学费额度等方面不应受高中标准化的局限,自主办学、自我管理和发展。

    4.实施学校评价制度

    学校评价制度就是鼓励学校自主办学,发挥学校的最大创意,支持教育创新,客观评价学校办学质量,提高学校教育质量。金泳三总统执政期间的1996年,教育改革委员会创建了教育课程评价院,全面负责对学校的评价,以督促学校履行教育责任和义务,提高学校教育质量。建立学校评价制度的目的在于,通过教育行政、财政手段,引入竞争机制,但是增加了学校和教师的负担,人为夸大了竞争效应,影响了学校的自主、正常办学。目前,韩国政府为减少各级政府行政指令性的评价指标和频繁无序的评估要求,限定3年为评价周期,不允许各级政府轮番、多头、重复开展劳民伤财的学校评估活动。学者们还认为,学校及教师评价不应只限于上级教育主管部门和学校进行,而学生、家长和社区居民参与评价,学校与社区成为管理学校、服务教育的共同体,加强合作关系。

    5.国民政府的教育改革

    金大中总统执政时期(1998、3??2003、2)被称之为国民政府。自1998年3月金大中总统执政以来,在“5.31教育改革”的基础上,对初中等教育、大学、职业教育、终身教育、教师培养与提高、教育设施与教育财政、人力资源开发、教育法律等制度进行了进一步的改革与创新。为适应21世纪知识经济的飞速发展要求,积极发展终身教育,促进人力资源开发,2000年1月改革教育部,成立了教育人力资源开发部,教育部长担任教育副总理,整合劳动、妇女、科技、信息通信、产业资源、文化观光部的教育培训及人力资源开发的业务职能。总统直接领导的“教育人力资源政策委员会”于2001年6月提交了“21世纪知识强国政策报告”,教育人力资源部于2001年12月提交了“国家人力资源开发基本计划”,提出“人、知识、飞跃”的发展思路,并推广和实行。2001年8月,颁布了“人力资源开发基本法”,为确立国家人力资源开发的综合体系、具体实施奠定了法律基础,提供了体制保障。这一期间,国民政府加强了基础学科的研究,制订了教职工队伍建设与发展计划、职业教育发展规划及国家教育发展5年计划,修订了英才教育法,设立了学校工作调解委员会,实现了教师工会的合法化,维护了教师的合法权益,改善了办学与教学条件,实行了新的学校会计制度。

    自1985年推行的教育改革,是以韩国教育部和各界代表组成的政策咨询审议委员会为主体开展的,而这种自上而下的改革是从金大中总统执政后的1998年开始转变为自下而上、充分反映民意的改革,由频繁、政令式的改革转变为有规则、有周期、分层次、分步骤、有秩序的改革,而且是在论证、听证、评价、咨询和反馈、矫正的法律与制度保障下循序渐进的改革与创新。

    二、 招生考试制度的改革与创新

    1.取消初中入学考试制度的改革(1968年)

    60年代,在韩国升入初中的考试竞争日趋激烈,不仅阻碍了正处在发育阶段的儿童的身心健康,而且还增加了学生家长、家庭的负担,成为比较突出的社会问题,引起全社会对学校教育的不满情绪,受到社会各界有识之士的严厉批评。为了孩子们的正常发育和身心健康,规范初等教育,减轻家长的压力和负担,韩国政府自1968年起从汉城开始向全国全面实行免试升入初中的升学制度。

    2.高中教育的标准化改革(1974年)

    自取消初中考试入学制度以后,其压力和负面效应转到初中升入高中阶段,加剧了从初中升入高中的考试竞争,制约着初中教育的正常发展。为解决这一道难题,韩国政府从1974年开始推广高中标准化改革,以消除学校间、区域间教育和设施的差异,提高高中教育质量,发展职业教育,完善中等教育制度。同时,可以大幅度缓解课外辅导热、各种补习热,减轻考试对学生、家长、学校的巨大压力和社会负效应。韩国语原文为“平准化教育”,是指中学教育质量在达到标准的基础上推广普及。这一改革的实现形式是,高中通过推荐、书面材料、区域配置等方式招收学生。高中教育标准化改革已在汉城等23个城市占全国高中数的57%、学生总数的74%的范围内施行,正逐步向全国推广。

    1980年7月30日,韩国政府公布了《教育规范化及消除过热的课外辅导方案》,旨在营造注重培养学生健全人格的教育氛围,以消除社会各界对孩子们过度的课外辅导热和各种补习热。《方案》中的主要措施有:(1)取消大学各自的入学考试;(2)调整、简化教育课程;(3)确定毕业生规模;(4)全日制大学的运行机制;(5)扩大大学招生规模;(6)加强广播通信教育; (7)初等师范教育从2年制延长到4年制;(8)加强对全国民的宣传,消除过度的课外辅导热和各种补习热。这一改革被称为1980年的“7.30教育改革”

   3.大学入学考试制度的改革与创新

    韩国政府为推进基础教育从过去的应试教育向素质教育、创新教育发展,引进美国的SAT大学入学资格类考试制度,将大学统考已改为“大学修学能力考试”,注重学生的人格与能力培养。高考在韩国对基础教育的影响仍很大,因此,高考改革也是人们关注的焦点。基础教育课程改革历经7次,应该说高考制度改革与课程改革相辅相成。

    (1)简化考试科目 从过去的6-7门缩减为4门,数理领域、语言领域、外语领域、社会探究领域、科学探究领域4门。可以说,韩国政府力排众议,对应试教育动了大手术,一举减轻学生课业负担和升学压力,淡化了社会对高考的炒作,阻止了高考的日益升温。

    (2)压缩高考时间 每年11月7日,结合毕业考试集中考1天,上下午各考2门,时间是语言领域90分钟、数理领域100分钟、社会或科学领域各120分钟、外语领域70分钟,共380分钟,外语专业加第二外语40分钟考试,淡化到类似于全国会考,结束了使师生精疲力尽的高考“马拉松苦役”。

    (3)减少考题量 数理30个题,语言60个题,社会探究或科学探究80个题,外语50个题,共220个题,第二外语30个题,总分也压缩成400分(数理80分、语言120分、外语80分、社会探究或科学探究120分)。

    上述3项改革是在高等教育持续发展的基础上完成的。高考制度的这种大胆改革,为素质教育和创新教育提供了广阔的发展空间与机会,这是一种制度创新和突破。韩国政府从法律上也限制各大学不得再进行正规的二次考试,只能采用小论文、面试等小测验录取,占总招生数的60%多。高中综合成绩在大学录取中也发挥着重要作用。有特长的学生可以通过“特别选考”进入大学,占35%左右,有些大学提前招生录取,占5%左右。因此,基础教育阶段的研究型课程、课外、校外活动十分活跃,为发展素质教育和创新教育提供了制度性保障,奠定了坚实的基础。在韩国初高中的教学计划中已很少能看到繁重、机械、堆积、满满的课时安排,取而代之的是宽松、启发、激励式的人格意志、合作精神、科研与实践能力、环保意识、国际化等以学生为中心的素质教学思想,道德、法制、人文、诚信、信息、实践教育在基础教育阶段均得到加强。

    2002年,韩国政府对大学修能考试进行比较分析后,又提出了从2005年起进一步增加学生的选择机会的更加合理、完善的考试方案,即数理科目分成数理A和数理B两种,社会和科学探究附加职业探究,第二外语改为第二外语加汉文,社会和科学探究又分成若干增加所属某一课程比重的考试科目,供学生选择其中一门,增加了资格考试的多元化、选择性、科学性和合理性。虽然引起社会各界不同的反响,甚至有导致学生学习成绩下降、好学生吃亏,科学、外语高中等英才教育受到挑战,人才外流等诸多批评,引起一些家长的不满,但是在大学升学率达到70%的情况下,拆除考试围墙和枷锁,摈弃唯分数主义,为更多的青少年提供更多的发展机会,积极发展终身教育,充分开发社会人力资源,才是教育与人力资源开发的精髓的主张仍占主流。

    三、 课程体系改革与创新

    金泳三执政期的1993.3-1998.2月,为适应知识经济、信息技术发展的要求,以与社会文化发展相适应的基本能力和自主的学习能力培养为目标,充分考虑学校和教育实践的自主性,减少学习科目、加深学习内容、选定最适量的学习内容,制定教育课程评价标准,确立了小学1年到高中1年和高2到高3的两阶段新的课程体系。前10年为国民基础教育阶段,高2、高3则为根据学生能力、兴趣、将来的发展选择的课程,建立了新的课程体系。这一期间还构建了新的国家职业教育体系和开放教育体系,修订了相关的教育法。学者们认为,课程体系改革与创新的核心和宗旨在于提高学生素养,因此以学生为中心,创办特色学校、制作多元化的教学节目、改善教学办法,供学生和家长选择至关重要,以加强学生人品、能力、自主自律、创新意识和实践能力的培养。

    四、 师资队伍建设

    1.校长和教师聘任制改革

    这项改革的出发点是,根据学生家长和教育发展的要求,评价校长的经营思想、领导才能和专业能力,聘任校长,以促进学校的改革与发展。被聘任的校长可以在全校教师20%(日本少数学校也打算试行局部聘任制,限定在10%的在校教师编制中试行,而且主要在新教员中试行,采取老用老办法、新用新办法。日本学者认为决策、执行、监督分离的法治政体,无法进行多头、重复和朝令夕改的改革,更不可能出现社会大动荡)的范围内,聘任与办学理念和发展计划相适应的教师。但是在1993年3月?1998年2月,金泳三执政期间,施行的这项改革,目前有关专家的评价则是没能达到预期目标,评价并不太高。甚至有只注重单项改革的时效性和功利性,忽视了人的主观能动性和情感因素,在人力资源开发原理上违背了教育法则和教育规律,助长了长官意志和随意性,不能兑现原来的承诺,流于形式等诸多批评。于是,金大中执政期的1998、3?2003、2月,实现了教师工会的合法化,完善了各项听政制度,为实现班级学生小规模化而增加了教职工编制,引入教师评价和研修制度,既维护了教职工的合法权益,又不断提高了教师素质。

    2.教职工队伍建设与发展

    1999年1月,韩国为减轻教育财政负担,加快教师的新老交替,将过去的65岁退休的制度改为62岁退休。根据教育人力资源政策委员会和社会科学院2002年8月的研究报告认为,已有4.2万名教师退休(含名誉教师),但是这“一刀切”的改革,实际上导致教师队伍出现一时断层、教师受心理挫伤,教师威望(崇敬度)下降等负面效应。但后来的增加教师编制、改善办学条件等积极的教职工队伍建设与发展计划,逐步消除了此项改革带来的滑坡、动荡和社会负面效应。

   五、加强职业技术教育和终身教育

    韩国的职业教育和培训,可分为三大类:即由国家及地方政府指定的公共组织或机构举办的公共职业培训,产业实体举办的面向内部职工的职业培训,还有各种培训机构面向市场的各类培训。从培训的性质上,可分为员工职前基本素质培训、在职人员的以知识、技能更新、补充与提高为目标的培训,转岗人员的转岗就业培训以及能力再开发培训等。从培训目标和对象上又分为几类:以培养技能为目标的技能士培训课程、以培养生产现场督察员为目标的督察员培训课程、以培养管理人员为目标的管理者培训课程等。在职业训练的经费负担上,基本是由举办培训部门负担,但经劳动部门批准,部分费用可由受训者承担。

    在农业领域,旨在推广农业新技术、新成果的专业培训,主要由韩国农村振兴厅(集农林部科技局、农业科学院、农业技术推广中心和农业技术培训机构于一体的机构,隶属农林部,副部级单位,这一管理体制值得我国深入研究和探讨)承担;农民协会会员的生产经营知识、技术培训及经验交流,由全国农协负责。

    农协和农林部不是从属关系。农林部与法务部在一个楼办公,农协却有独立的院子,有农业博物馆、银行、大学、化肥厂和多处农产品物流中心,现有20层办公大楼外,还要盖一栋这么高的大楼。农协在过去由总统任命退居二线的农林部长担任,现在已改为直接选举产生。较高层次的农民学历教育与新知识培训,由农业院校负责。省一级的农业院校都挂有农村社会教育学院,农学院长兼任教育学院院长,农民培训经费由省政府负责。所需的人财物承办者各自负责,受训者只缴伙食费。有趣的是农民研修院(培训中心)一般在风景秀丽的景区、温泉浴场附近,靠近旅游区,农民接到通知后竟然自己开车来报到,所不同的是培训时间很短,只有1-3天时间,对农业生产不会有影响。你如果问农民兄弟为什么愿意来参加培训,他们会说如缺席那么有可能得不到宝贵信息,当然与好朋友聚会也是不小的吸引力。严格遵循教育规律和满足农民实际需要,是韩国农民职业教育的特色。

    这几年在韩国时兴的教育则是继续教育和终身教育,这也是与时俱进的教育与人力资源开发。继续教育和终身教育是教育培训机构当然的职能和义务,但需要一个认定的机构与程序。韩国教育开发院负责终身教育的评价与认定,对那些没有机会上大学的在职员工经考核认可在指定的教育培训机构学习的成绩,连续或累计计算达到一定的学分,准予相应的学位,这在高学历社会的韩国是深受社会欢迎和青睐的教育与人力资源开发。终身教育通过教育的资源与职能的开放,为全民全方位提供了继续学习的机会,为人的可持续全面发展提供了保障和可能。

    六、改善办学条件,改革学校财会制度,实现教育信息化

    1.积极改善办学条件

    为实行新的教育课程体系,增加据不同水平的学习者的选择性,2001年7月韩国政府推行了改善办学条件的计划,将每班学生数减少到35名(日本计划减少到20?30名)。为实现这一计划,2002??2003年增加23,600名教师,相当于全国教师的6??7%,可以说是划时代的创举。同时,以学生为中心改革教学方法,提供自由学习空间,也成为辅助改革手段被加以推广。对此,不少专家批评,在如此短暂的时间内迅速改善办学条件,无非是急功近利的思想,而减少班级学生数和积极改善教学条件,则得到积极的评价和肯定。

    2.实行新的学校预算会计制度

    自2001年,韩国政府施行了将预算总额直接拨给中小学,由学校自主支配的新会计制度,为根据学校实际制定灵活、多样的财政预算,公开透明学校财务奠定了基础,使听取更多的教职员工对学校财务管理提出意见成为可能。目前,学校运营委员会的财务审议制度尚未形成制度化,这种审议有时被忽视或简化,但作为一项制度创新得到了社会各界的首肯,期待着积极的社会效应。

    3.实现教育信息化

    自80年代后期,韩国政府教育部们加快了对教师的信息教育和培训,同时,行政机构和低收入阶层的子女的信息教育得到加强。2001年4月,每个中小学年级实现计算机联网,2002年9月,建立了教育行政网,建立了通过计算机网络统一管理的体系。

    七、韩国学者对历届韩国政府教育大改革的客观评价

    教育正如其自身特点,时常变化动荡,受国家政治和历届执政者人为干扰影响比较大,国民的反映灵敏,时代要求高,社会职责多于赞扬,可以说是一个国家政治、经济、文化的晴雨表,直接反映在学生、家长和教师脸上。

    虽然,韩国的上述教育改革,在每次决策时都被认为是理想的改革,似乎呼之欲出,但在具体实施时,因决策依据不足、缺乏严密的论证听政程序、条件不成熟、可操作性差、不考虑人文因素、群众承受能力低、操之过急、意外变化等因素,不少改革偏离了原定目标和意义,事后评价都似乎比事前评估低得多。因此,低调弥补和改进往往成为这些改革的结局。综观韩国教育史,正因教育本身的特征,后人重复着前人的激情和故事,教育改革仍在乐此不疲,而国民在谨慎地观察和接受。使韩国学者们感到欣慰的是,各种健全的教育制度在逐步形成科学决策、实施和矫正系统,似乎呼风唤雨的改革,在现实中还是在稳步、有序实施。

    韩国教育改革委员会指出,改革的合理性和实效性都有可能与原定目标出现很大偏差,收效并不理想。如英才教育和教育平等、效率和公平、自由和团体精神、自主和义务、个性和公益、权利和责任、理论与实践、政府监管和服务、专家的评价和平民的要求、预期设想和不可预测因素、参与群体差异、执政者换届、支持系统、配套政策、单项改革与整体改革之间都可能出现偏差,如果期望值越高,负效应可能就更大。

    比如,在缩减教育财政开支和教职工新老交替方面,简单机械的办法则是裁员或是“一刀切”的划定,然而收效不大,甚至有极大的风险。那么可以通过完善教师工会、积极改善办学条件,学年大班改成小班,增加班主任老师,不仅不必减员,反而需要增编,这里不仅需要考虑单项改革的局限性和警戒线,更要考虑健全科学、合理的制度和人文因素,人毕竟不是机械产品,不能采用简单、机械的处理办法。如专家评价和咨询、教育科学研究分析、完善教师工会、民主决策与监督、反馈与矫正制度、教育听政制度等,可以说,教育民主化和多元化仍是现阶段韩国教育改革中的核心课题。学者们始终坚持认为,只有求真务实、科学决策、循序渐进、不断矫正才能取得最大化的效益
 

 

 

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